阅读提示：美军太平洋司令部上月申请对南海黄岩岛海域进行“自由航行行动”，遭到五角大楼拒绝；早在2月份，美国海军也曾两次提出过类似申请，但上述三次申请均在提交总统特朗普之前被否决。美军太平洋司令部为何要再三提出所谓“自由航行行动”的申请，而特朗普政府的决策又出于哪些考量？
美军为何要搞“自由航行行动”？
美军太平洋司令部再三要求在南海开展所谓的“自由航行行动”，其实不外乎两点诉求：一是在新任美国政府内部强化“存在感”，提升影响力，二是在大幅度增加的美国军费中多分一杯羹。
特朗普总统本身是一名政治素人，当选前在政界、军界并无太多人脉，并且五角大楼还有数十个需要总统任命的职位，因此这一人事空档期正是太平洋司令部对特朗普施加影响的绝佳时机，哈里斯自然也不会放过这一机会，以防范中国扩张为由将自己的东亚安全观输送给特朗普外交决策团队，将大大提升本部门和其本人的影响力。
奈何 “落花有意，流水无情”，美军太平洋司令部的如意算盘却在五角大楼碰壁，究其原因，只能说是哈里·哈里斯领导下的太平洋司令部缺乏“大局观”，过度本位主义的考虑使其未能“深入领会”特朗普国安与外交决策团队的新理念和新思维。
就当下而言，外界还不清楚是国防部长马蒂斯、参谋长联席会议主席邓福德还是其他国防部高官拒绝了这三次南海自由航行的申请。马蒂斯在2月访日期间曾表示：“在现阶段，我们认为完全没有（在南海地区）大张旗鼓采取军事行动的必要。”同时，马蒂斯较之前任卡特更为重视中东地区，他认为，美国在中东的影响力已经达到40年来的最低点，应建立一个全新的安全架构，来对抗“政治伊斯兰”。
由此可见，虽然马蒂斯可能并不反对在南海进行自由航行行动，但这并非他的优先考虑议题，并且他需要基于国家安全委员会的共识来审视这一申请。而且，做出是否可以执行“南海自由航行行动”这一重大决策的只能是美国国家安全委员会，故而不管国防部长马蒂斯的态度如何，上述多次申请之所以被否决肯定是基于美国国家安全委员会讨论的结果。
5月8日，美国太平洋舰队司令斯威夫特表示，美国在南海“自由航行行动”的间断，并不意味着这片争议海域在美国政府的优先等级降低。他说，美国海军将继续开展“自由航行”巡航。
特朗普政府为何否决此请求？
第一，奥巴马时期“自由航行行动”效果不佳且非议颇多。奥巴马时期美军主要采取的是在中方控制岛礁的12海里内进行“无害通过”方式来宣示“航行自由”。不过，这种方式在美国国内备受批评，一种批评认为这等于间接承认了中方对所控岛礁拥有12海里领海，而这正是美国所反对的；另一观点则认为，这还不足以显示美方的决心和意志。而且，美国作为一个讲究创新的国度，总统及外交决策团队的人事更替使新团队不会走前任的“老路”，更多的是基于自身的价值观和外交理念来谋划具体政策。因此，对于奥巴马政府不尽如人意的选择，特朗普外交决策团队只能是弃之如敝履，而非“拾人牙慧”。
第二，特朗普的执政理念使然。特朗普在竞选期间的言论、就职演说和三个月的施政均表明，其最强调的是“美国优先”，也就是首先关注美国国内问题，这也是其向选民承诺的最主要内容，诸如创造更多就业岗位、改善基础设施和重振制造业等；同时，外交政策等也都要服务于内政——美国优先的目标，颇有些类似于“以经济建设为中心”的意思。由此可以看出，特朗普并没有一个急于推进的国际议程。
第三，美国应对朝核危机需要借重中国。随着朝核问题的日趋紧张，其已经成为特朗普政府最需要优先应对的外交与安全议题。两国元首会晤期间，对朝核问题深入交换了意见。几天之后，两国元首再次以电话方式就朝鲜半岛局势等共同关心的问题交换了意见。朝核危机因其严重性、危险性和紧迫性，大大改变了特朗普决策团队与中国的互动模式和强度。因此，对于特朗普政府而言，现在朝核问题远较南海自由航行更重要，其否决太平洋司令部的自由航行申请也就不足为怪了。
第四，中国已经在很大程度上改变了南海问题的国际意象。首先，2012年中菲黄岩岛危机和2014年开始中国坚决实施并顺利完成的岛礁吹填与建设项目，使国际社会充分意识到中国南海维权的决心与意志。其次，非法的“仲裁”结果出台后，中国依然坚持与东盟推进《南海行为准则》磋商并有望于年内完成，使中国致力于维护南海稳定的国际形象得以树立。最后，弥合中美之间在南海问题上的认知分歧，这主要是指缓解美国的“南海意象”中霸权更迭成分，并说服美国决策层真正意识到南海问题不是中美关系的全部和重点。
（文/李少丹 作者系上海对外经贸大学国际战略与政策分析研究所成员）
编后语：归纳起来，出于国内外决策环境对特朗普对华政策的约束与塑造，特朗普决策团队当下无论是发自内心还是不得已而为之，都只能将南海议题暂时置于一边。但将来一旦美国国内外环境发生变化，特朗普决策团队中对南海议题的优先排序也可能同步发生变化，届时不排除再有南海自由航行行动的申请乃至获得批准的可能性，对此中国方面还需保持足够的预警。
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